[32]参见前注，叶必丰文，第75-85页。

例如，在陕西省秦岭北麓西安境内的违建别墅问题、甘肃省祁连山违规开发破坏生态环境事件中，各种规章制度不可谓少，但地方监委在地方保护主义的桎梏中没有发挥出应有作用，造成当地生态环境恶化和国家资产流失，最终在党中央的统筹部署下，国家监委通过政治监督和强力反腐共同推进，问题才得以解决。可见法规配备规章并非我国立法上的惯例。

地方监委越权制定具有监察规章性质的规范性文件，虽然发挥着规范指引的实际效果，但没有经过科学论证、民主协商、上位法授权等法定程序就直接将之追认为监察规章，容易诱发腐败问题，甚至跌入监察失效[35]的困境。中国共产党始终不断探索和完善领导国家政权机关的方式，丰富长期执政地位的规范内涵，把党的领导楔入到各级政权机关履行职权的全过程，锻造成了一种榫卯咬合[51]的党政结构。监察机关对监察对象的违纪违法或犯罪行为进行评价、判断，具有裁判性特征。以监察事务为规范内容的地方政府规章，主要涉及劳动、土地、城乡规划、行政效能、旅游、城建、特种设备、节能等领域，本质上是行政监管或内部管理，并非监察权意义上的监察立法。监察法规和党内法规共同为地方监委履职提供充实的规范供给，法律无须再授权地方监委制定监察规章。

根据《决定》的明确规定，创制性立法事项应限定于履行领导职责需要。[10]全国人民代表大会《中华人民共和国宪法修正案（2018）》第十四条第四款。这种两分的归纳可能会招致批评。

[48] 对于何谓民主，当然不只存在一种理解，但无论抱持何种观念，只要认同多数决规则的中心地位，那么在原则上就应当秉持一种立法者优位的立场。在框架法方案下，立法自主性随时可能会被宪法彻底压制，而授权法方案对宪法的定位则要更加谦抑和克制。参见郑晓军：论宪法中的言论概念，《人权研究》第25卷，社会科学文献出版社2021年版，第157—189页。[9]根据宪法制定本法的相关议题之所以存在争议，在很大程度上就是因为人们的宪法观念不同。

（一）两种方案表面上都尊重民主价值 近现代以来的一个共识是，民主是宪法的构成性要素，宪法就是民主政治本身持续不断的构成性过程。[51]参见注[4]，张翔文，第28页。

[6]参见林来梵：民法典编纂的宪法学透析，《法学研究》2016年第4期，第104—105页。就此而言，本文与王荣国博士在宪法性质研究方法论上的观点有所不同，本文主张一般法理学能补充和引导宪法教义学关于本国宪法性质的研究。这种任意对待宪法内容的做法将大大地挑战前文围绕民主所形成的结论。[50]但对更多学者来说，立法者绝对优位的立场备受质疑，他们会主张宪法应当是实质性规范，从而能够通过合宪性审查来制约和监督立法。

框架法方案的核心主张是，宪法是直接指向行动的规则，是其他法律的抽象框架。它通过赋予每个人平等的发言权和投票权，将公共议题全部交由民主政治来决定。可能的理由之一是，宪法是指向普通法律的最高法，是给予其他法律效力的授权立法规范，所以立法应符合宪法授权。而同时这也意味着可能会存在反对的理由。

但事实上，法律立宪主义者同样会声称自己是在维护民主。[27]当宪法仅规定立法程序时，它就是一种形式性授权立法规范。

[61]王旭：自由主义中立性原则的虚弱——对基础规范理论政治功能的批评，《清华法学》2012年第3期，第96页。合同法对于合同而言，一个重要意义就在于，它为合同是否有效提供了判断标准。

[22]如果那些决定法律效力的最高判准可以被观察和确证，那么哈特的理论可能就更加成功。私法主体之间缔结的合同，只要不与合同法关于合同效力的规定相抵触，就应当有效。其次，抽象框架似乎也无法说明根本性。宪法具有最高效力和宪法内容具有根本意义，乃出自两种不同的理由。那么究竟何种内容可以称得上具有根本性？一些学者提供了一种回答：对法体系而言具有构成性的内容。抽象是相对具体而言的，它们并不对应于价值的高低。

他不是像以往一样将法律视作一种单一性质的事物，然后从内容合理性或实效出发试图说明其效力，而是主张法体系是由普通法律和承认规则这两类不同性质的法律组成的，它们有着不同的效力基础。在承认规则上，两位学者对规范如何存在问题持有不同观点。

民主 引言 宪法与立法的关系是一项经典话题。[24]因此，在实在法体系内，除承认规则以外所有法律的效力，都取决于承认规则的鉴定。

而规则是否具有法律效力则取决于它是否符合承认规则所提供的判准。[32]王锴：合宪性解释之反思，《法学家》2015年第1期，第50页。

接下来两部分，本文将分别从框架法方案的价值后果以及概念困境两个方面，逐一探讨其成立的可能性。很明显，在对最高法和根本法这两种性质没有更深入的认识前，无法轻易地就一元论与二元论的正确性作判断。[日]高桥和之：‘宪法上人权的效力不及于私人间——对人权第三人效力上的‘无效力说的再评价，陈道英译，《财经法学》2018年第5期，第64—76页。由于宪法的内容具有根本性，所以当就同一事物进行评价时，立法必须从宪法出发，符合宪法的规定。

[58]因此，法律立宪主义如果是民主的，那么宪法的内容一定就不能是无限制的。[40]参见张翔：分权制衡原则与宪法解释——司法审查以及宪法法院制度下的经验与理论，《法商研究》2002年第6期，第132页。

[12]参见张翔：立法中的宪法教义学——兼论与社科法学的沟通，《中国法律评论》2021年第4期，第102页。这种观点与凯尔森的差别主要在于，由于承认规则能够自证其效力，故宪法的效力无须诉诸假定的基础规范。

[22][英]哈特：《法律的概念》，许家馨、李冠宜译，法律出版社2011年版，第98页。上下位阶的法律之间是一种条件关系，一个规范是另一个规范的法律创制规则，后者基于前者的存在而生成并且在时间上晚于前者。

因此，框架法方案不符合民主价值。事实上，这种认识和解决法效力问题的立场，正是前文引用的法律层级结构理论的核心。宪法与民主的这种关系是由人类生活的境况决定的。如默克尔提出，宪法作为起源规范仅仅授予创制法律的权能，此外绝不包含规定内容。

[51]但如果深入分析两种方案的具体要求，将发现它们对于民主价值其实持有不同的立场。对于授权法方案，宪法是授权立法规范，因此宪法只有通过立法者在授权范围内的自主活动才能实现目的。

[9]See David Dyzenhaus，The Idea of a Constitution, in D. Dyzenhaus and M. Thorburn, eds., Philosophical Foundations of Constitutional Law, Oxford： Oxford University Press，2016, p.10. [10]参见注[7]，第302—303页。[21]就此而言，凯尔森的层级结构，其实指的是实在法与非实在法的基础规范这两类规范构成的结构，而实在法体系内部的层级结构对说明法体系的效力而言似乎不是必要的。

作为主观法，基本权利的主要功能是防御国家。[3]参见赵万一：从民法与宪法关系的视角谈我国民法典制订的基本理念和制度架构，《中国法学》2006年第1期，第123—124页。